助力营商环境进一步改善优化｜市中院发布6起行政审判典型案例

为有效监督行政权力运行，助力法治环境、营商环境进一步改善优化，4月20日，哈尔滨市中级人民法院发布了6起行政审判典型案例。这些案例都是经过认真梳理，精心挑选而来，在依法行政方面具有典型代表意义。具体案例如下：

01

(资料图片仅供参考)

案例1：某公司诉某区市场监督管理局行政处罚案

基本案情：某区市场监督管理局（以下简称某区市监局）接到某公司在互联网上所做广告涉嫌违法的投诉举报，遂进行核查。经查，某公司委托案外人为公司网站设计商品宣传广告并发布；其中部分内容使用了“最强”的用语，为最高级、绝对化用语。同时查明，截至案发，该广告内容没有发现对社会造成危害后果，某公司自知道使用该用语违法后，重新制作了网页宣传内容，主动删除该用语并积极配合调查。某区市监局认定某公司存在广告违法行为的事实，但为初犯且能立即停止违法行为，有减轻社会危害后果情节。最终，某区市监局作出行政处罚决定：一、责令停止发布违法广告；二、罚款20万元。

法院认为：本案的争议焦点是：20万元罚款这一处罚裁量的数额是否适当。在广告中使用“最好”“最优”等绝对化用语，不但容易误导消费者，而且可能不正当地贬低同类商品或者服务，客观上会对其他经营者的公平竞争产生不利影响，因此法律予以否定性评价并加以禁止。本案中，某公司行为显然违反了《广告法》第九条第（三）项“使用‘国家级’、‘最高级’、‘最佳’等用语”的禁止性规定，且违法事实存续较长，具有一定的社会危害性，对其予以行政处罚实属必要。但予以何种程度的处罚，应综合考虑违法事实、情节、性质及社会危害后果予以裁量。某公司系初犯，其案涉产品非驰名品牌、影响面小，违法广告处于三级页面、宣传方式并不“张扬”，且在事发后主动且及时的纠正自身的违法行为，特别是广告违法行为并未造成社会危害的后果。根据《行政处罚法》关于“过罚相当”的行政处罚原则及第三十二条第（一）项的规定，对某公司应予以减轻处罚，即在二十万元以下予以处罚。为解决当事人的诉累，实质性化解行政争议，参照国内同类案件（杭州方林富炒货案）的裁判结果，判决变更行政处罚决定第二项为对某公司予以五万元罚款。

令人欣喜的是，2023年2月，国家市场监管总局发布了《广告绝对化用语执法指南》，进一步规范广告绝对化用语执法，结合《广告法》立法本意和监管执法实践，细化执法标准、明确执法原则、规范自由裁量权，与人民法院对此类案件的审查标准不谋而合。

典型意义：行政处罚法为行政机关进行行政处罚设定和实施设立了总规范，属于行政处罚方面的基础性法律，在所有行政处罚法律规范体系中应处于总则地位，其指导思想、基本原则、基本程序和基本规定统领所有行政处罚领域。诸如广告法等下位法、特殊法，其行政处罚的设定和实施的原则与行政处罚法并不冲突。行政机关在作出行政处罚时，既要严守行政行为合法性的底线，也要充分考量合理性因素，具体问题具体分析，避免机械性执法。唯有如此，行政处罚才能既充分体现出“过罚相当”原则的力度，又体现出行政执法的温度。

02

案例2：某饭店诉某区市场监督管理局行政处罚案

基本案情：某饭店位于知名商圈，周围饭店餐馆林立。该商圈餐饮企业均处于未配套设立专用烟道的老式商住综合楼中。为满足排烟需要，某饭店租用了同楼废弃锅炉房专用烟道并加装了油烟噪声净化设备。在某饭店取得了相应行政许可并开始经营半年后，某区环境局向某区市监局发《函》称：某饭店所处商住综合楼未配套设立专用烟道，属选址不当，请查处。某区市监局遂对某饭店作出责令改正通知，但《通知书》中“改正内容及要求”处无内容。后某区环境局委托鉴定机构对某饭店排放的废气及噪声进行检测，检测结果为：均符合标准。某区环境局再次向某区市监局发《函》，告知其鉴定结论并明确说明某饭店现用烟道功能与楼体配套设立的专用烟道相近。某区市监局收函后，仅依据某区环境局第一封函件内容作出行政处罚决定，认定某饭店构成在未配套设立专用烟道的商住综合楼内新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目且经责令改正后拒不改正，对其处以罚款5.5万元及予以关闭的处罚。

法院认为：某区环境局作为保护生态环境的行政部门，在第二份函件中明确对某饭店是否存在“油烟扰民、选址不当”问题作出了新的、与第一份函件不同的专业认定。某区市监局对第二份函件及附带的检测报告并未采信，仅依据第一份函件认定某饭店具有违法事实并作出处罚决定属于认定事实不清，证据不足。此外，某区市监局在责令改正通知缺乏明确的责令改正内容及要求的情况下，以某饭店“拒不改正”为前提作出处罚决定，违反了法定程序。最终，判决撤销了行政处罚决定。

典型意义：行政机关的执法活动既要保证合法、合理，还要兼顾维护行政机关公信力和保护营商环境。在市场主体已经依法取得了相应行政许可的情况下，不宜在短期内轻易否定行政许可内容。尤其在多个行政机关共同调查执法的情况下，亦应避免不同行政机关之间的意见冲突导致公信力贬损。且案涉饭店位于传统繁华商圈，在进行执法活动时，应充分考量客观条件限制及该饭店已经尽最大努力避免污染发生且确未发生污染的多重因素，避免僵化适用法律导致对没有实际危害的行为作出明显不当的处罚。同时，由于案涉饭店自身具有一定的知名度，周围餐饮业数量众多且与其排烟条件相似，简单粗暴的予以“关停”和选择性执法，必然严重打击周围餐饮业市场主体的信心，也将严重危害整体营商环境。在碳中和进程深化的宏观视野下，行政机关应坚持善意文明执法和包容审慎监管的理念，构建可持续和多赢的绿色发展模式，努力实现环境保护与促进经济发展的齐头并进。

03

案例3：某种子经销处诉某县农业农村局行政处罚案

基本案情：某县农业农村局接到农民投诉后，经执法人员调查核实认定：某种子经销处经营的国丰0620玉米种子属于应当审定而未经审定的种子品种，违反了相关法律规定。遂依据《种子法》的规定作出行政处罚决定：对某种子经销处以没收违法所得12000元并处罚款30000元的行政处罚。某种子经销处实际经营者提起行政诉讼，诉请撤销该行政处罚决定。一审法院受理起诉后，依法向某县农业农村局送达了起诉状副本并告知其提交答辩状及举证的法定期限。截止一审法院开庭审理时，某县农业农村局以证据尚未收集完毕为由，始终未提交作出行政处罚决定的证据和所依据的规范性文件。

法院认为：《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”

某县农业农村局作为一审被告，对其作出的处罚决定的合法性负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内向一审法院提供作出处罚决定的证据和所依据的规范性文件。但其既未在法定期限内向一审法院提供证据、亦未申请延期提供证据，依法应视为其作出处罚决定没有相应证据。且某县农业农村局须收集充分证据方可作出处罚决定，其作出行政行为后，另行收集的证据不能在诉讼过程中作为其行政处罚合法的证据提交。行政诉讼法规定的证据举证期限是法定期间。某县农业农村局在一审法院审理过程中未能在举证期限内提交证据，在二审审理程序中提交证据，已经超过法定举证期限，二审法院不予接收审查。最终，行政处罚决定因被视为没有相应证据和法律依据而被判决撤销。

典型意义：依法应诉既是行政机关的法定义务，也是法定权利。及时、完整的向人民法院提交答辩状及作出行政行为的证据、法律依据，是维护行政行为稳定性和权威性、避免行政机关败诉、维护行政机关公信力的最有效、最直接的途径，也是确保人民法院能够全面、高效、正确审查行政行为的前提和基础。行政诉讼法对于行政机关的举证责任以及逾期不举证后果均作了明确的规定，一旦违反，势必导致行政行为被撤销的不利后果。行政机关在强化执法活动中的证据意识的同时，也要注意提升行政诉讼应诉过程中的证据意识，避免因为消极应诉、消极举证而导致败诉。

04

案例4：刘某某诉某区自然资源局政府信息公开案

基本案情：刘某某向某区自然资源局提交政府信息公开申请，申请公开十余项政府信息。某区自然资源局收到申请后，对其中所涉各项申请内容逐一审查并就部分申请内容是否予以公开向案涉项目开发公司征询意见，开发公司回复“不同意公开上述信息”。后某区自然资源局作出被诉政府信息公开答复，向刘某某公开了其申请的部分政府信息；以“经征询意见，公开《国有土地出让合同》及附件和房地产权证（项目大证）会对第三方合法权益造成损害”为由，决定不予公开；以“建设用地规划许可证前置文件、建设工程规划许可证前置文件、建设工程竣工规划验收测量报告、建设工程规划核验意见、修建性详细规划、规划变更文件等政府信息属于履行行政管理职能过程中形成的过程性信息”为由，决定不予公开。

法院认为：《政府信息公开条例》第三十二条对于依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的情况如何处理进行了明确规定，即首先应书面征求第三方意见，第三方需在15个工作日内提出意见，逾期未提出意见则由行政机关依法决定是否公开，第三方提出不同意公开且具备合理理由的，行政机关不予公开，但如不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。

本案中，某区自然资源局就刘某某申请公开的“土地出让合同及附件、国有土地使用权证”两项信息书面征求了第三方的意见，第三方虽答复称不同意公开上述两项政府信息，但并未说明其不同意公开的合理理由。故某区自然资源局以上述政府信息公开会损害第三方合法权益且第三人不同意公开为由不予公开属于认定事实错误、适用法律错误。同时，刘某某申请公开的“建设用地规划许可证前置文件、建设工程规划许可证前置文件”指向并不明确，某区自然资源局依法应当给予指导和释明，并根据释明后的情况进行处理。但某区自然资源局在该申请事项不明确时未按规定给予释明即作出答复，系违法。另，《政府信息公开条例》第十六条规定了行政机关的内部事务信息、履职过程中形成的过程性信息、行政执法案件信息可以不予公开，但本案中，案涉建设工程竣工规划验收测量报告、建筑工程规划核验意见、修建性详细规划、规划变更文件，均不具备非正式性、不确定性和未完成性的基本特征，不属于过程性信息。某区自然资源局认定上述信息属过程性信息，不予公开的答复违法。最终，判决撤销政府信息公开答复，责令某区自然资源局于20个工作日内重新予以答复。

典型意义：政府信息公开制度应当成为公民和政府机关有效沟通、共享信息的最为高效、便利的渠道之一。受理政府信息公开申请的行政机关应遵循“公开为原则、不公开为例外”的原则，严格依照《政府信息公开条例》的具体规定办理政府信息公开申请。政府信息不存在、过程性信息、行政执法卷宗内容、涉及个人隐私、涉及商业秘密、咨询性行为等政府信息不予公开理由并非行政机关对抗公民知情权的“挡箭牌”。行政机关需对政府信息公开申请内容进行审慎审查，避免过于草率的将申请内容归入不予公开范畴。对于依法可以不予公开，但并不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私且公开后不会对公共利益、社会稳定等产生不利影响的政府信息，则应基于保护知情权原则，在充分衡量权利保护与行政效能后决定是否公开；确定不予公开的，亦需在政府信息公开答复中充分说明不予公开的原因和理据。

05

案例5：时某某等人诉原某县房产住宅局、某县不动产登记中心撤销不动产登记、撤销他项权利登记系列案件

基本案情：第三人冷某某、张某某以第三人房屋开发公司名义开发建设了案涉房屋，二人将案涉房屋出售给原告时某某等人并实际交付房屋。同一时间段内，冷张二人又以案涉房屋为抵押在第三人某农商银行处办理贷款。此后，原某县房产住宅局、某县不动产登记中心未经实地勘察即将缺少规划审批手续及验收、备案手续等法定登记要件的案涉房屋按自建房屋为冷某某、张某某办理了初始房屋所有权登记，并为某农商银行办理了抵押权的他项权利登记。后冷某某、张某某等人未按时清偿贷款，某农商银行提起民事诉讼并胜诉，法院判决以冷张二人名下抵押登记的案涉房屋优先偿还贷款。在法院执行生效民事判决期间，原告时某某等人得知自己购买并占有的房屋被登记在他人名下并办理了抵押登记，遂提起一系列行政诉讼，诉请撤销案涉房屋的不动产登记、他项权利登记。

法院认为：关于案涉房屋所有权初始登记行为。《房屋登记办法》第十九条规定了办理房屋初始登记应当实地查看，第二十二条规定有未依法取得规划许可、施工许可等情形的，应当不予登记。本案中，原某县房产住宅局、某县不动产登记中心未经实地查看，在原告众人已经实际购买占有使用案涉房屋的情况下，将不具备房屋所有权初始登记条件的案涉房屋以“房屋来源自建”形式初始登记在自然人冷张二人名下，明显与客观事实不符，属于认定事实不清、缺少房屋登记的法定要件、违反办理房屋登记的法定程序，判决撤销案涉房屋所有权初始登记。关于案涉房屋抵押权登记行为。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”

本案中，冷张二人的房屋所有权证已被依法撤销，原房屋登记机关办理的涉案房屋抵押权登记的基础事实已不存在，办理抵押权登记的主要证据不足。但案涉抵押权登记是建立在房屋登记机构已经先作出房屋所有权登记，基于对房屋登记公信力的信赖基础上作出的，某农商银行所取得的抵押权属于善意取得，应受法律保护。某农商银行的善意取得构成对房屋登记机构撤销抵押权登记的阻却事由，故判决确认抵押权登记行为违法，但不予撤销。

典型意义：房屋登记作为一种法定的公示制度，具有公示公信力。在我国社会环境中，房屋是普通公众所能拥有的最重要的财产之一，其上不仅承载了个人对于安稳生活与固定居所的需求，更承载了很多人一生乃至几代人的财富积累。近年来，全市两级法院审理了数量较大的涉及房屋所有权登记、抵押权登记、预告登记相关的行政案件，这类案件大多涉及行民交叉、行执交叉，法律关系复杂，且行政机关败诉风险相对较高，各级房屋登记机关应予以充分重视。房屋登记机关在办理相关登记时，应严格遵守法律法规的规定，审慎审查房屋实际情况、认真核对核实申请材料，避免因疏于审查而作出错误登记行为。维护好房屋登记行为在人民群众心目中的权威性和行政机关的公信力。

06

案例6：朱某诉某区防汛指挥部强制拆除行为一案

基本案情：2018年12月，黑龙江省政府下发《黑龙江省集中整治河湖突出问题行动的方案》。此后，某区防汛指挥部根据《方案》要求及核查情况对辖区河道管理范围内已经建成属于妨碍行洪的建筑物、构筑物进行了认定。2019年5月9日，某区防汛指挥部于哈尔滨日报上刊登了《清障令》，认定朱某在河道管理范围内建设了妨碍行洪的建筑物、构筑物，要求：自接到《清障令》后七日内自行清除，恢复原状，逾期不清除，将强制清除，清除所需费用由朱某自行承担。2019年5月19日，某区防汛指挥部在案涉建筑物张贴了《清障通告》，告知朱某从2019年5月19日起至2019年5月21日止，自行清除，恢复原状，逾期不自行清除的，将依法收缴并进行强制清除，清除所需费用由朱某承担。2019年11月7日、11日、21日、28日，某区防汛指挥部分四次对案涉建筑物实施了强制拆除。2020年3月，市水务局作出《关于河道管理范围的函》，划定《清障令》适用的具体范围。

法院认为：某区防汛指挥部主张依据《清障令》实施了强制拆除行为，而认定案涉建筑物属于《清障令》范围是依据市水务局作出的《关于河道管理范围的函》。但该《关于河道管理范围的函》的作出时间为2020年3月17日，明显晚于《清障令》的作出时间和强制拆除行为的实施时间。《清障令》作出时，河道管理范围尚不明确，某区防汛指挥部在《清障令》中认定案涉建筑物在河道管理范围内属妨碍行洪障碍物并据此实施强制拆除行为，属于认定事实不清、证据不足。且某区防汛指挥部没有证据证明公告送达前已向朱某直接送达该《清障令》及告知其依法享有的陈述权、申辩权、依法提起复议或提起行政诉讼的权利，属于程序违法。但由于某区防汛指挥部的强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，故判决确认强制拆除行为违法。

典型意义：河湖治理涉及河湖水域及周边的行洪安全及生态治理等突出问题，是关系到流域内人民群众生命财产安全和生态环境的迫在眉睫的大事。这就必然要求相关行政部门在执行落实相关管理职能时更加重视和强调行政效率。但对于行政效率的高要求绝不应该也不能以牺牲行政行为在认定事实及作出程序方面的合法性为代价。近年来，我市各级行政机关在河湖治理、消防安全、危房改造、市容市貌等管理领域开展了一系列重点治理工作，取得丰硕成果的同时也显露了行政执法过程中“重行政效率、轻权利保护”“重实体、轻程序”“重事实、轻证据”等问题。行政机关在大范围执法过程中，尤其是作出强制拆除行为等对群众权利义务产生较为重大影响的行政行为时，还需创新工作方法、优化工作流程，力争兼顾行政行为合法性与工作效率，避免来之不易的工作成果被确认违法、撤销，甚至是需要承担行政赔偿责任。

记者：王冠

原标题：《助力营商环境进一步改善优化｜市中院发布6起行政审判典型案例》